Regulamentação da Reforma Tributária: Análise do PLP 108/2024 Aprovado no Senado
O Plenário do Senado Federal aprovou, por 51 votos a 10 e uma abstenção em 30/09/2025, o substitutivo ao Projeto de Lei Complementar (PLP 108/2024), que regulamenta a segunda etapa da reforma tributária sobre o consumo, conforme a Emenda Constitucional 132. O texto, relatado pelo senador Eduardo Braga (MDB-AM), estabelece a estrutura de governança e as regras operacionais do novo sistema, com destaque para a criação do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS). Este órgão será responsável pela arrecadação e distribuição do IBS, que unificará o ICMS (estadual) e o ISS (municipal).
As principais modificações introduzidas no Senado incluem a atualização do período de cálculo para a alíquota de referência do IBS (passando para 2024-2026), a imposição de um teto de 2% para o Imposto Seletivo sobre bebidas açucaradas e a ampliação da isenção para veículos adquiridos por pessoas com deficiência. O projeto também detalha mecanismos como o split payment para automatizar o recolhimento de tributos e o cashback para contribuintes de baixa renda. Com as alterações, a matéria retorna para nova análise na Câmara dos Deputados. A aprovação é vista como um passo decisivo para manter o cronograma de implementação da reforma, que prevê a transição completa até 2033.
Análise Detalhada da Proposta Aprovada
1. Aprovação e Contexto Geral
O PLP 108/2024 regulamenta pontos cruciais da reforma tributária (EC 132), focando na criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). O texto aprovado no Senado é um substitutivo do relator, senador Eduardo Braga, que incorporou 65 das cerca de 200 novas emendas apresentadas em Plenário, além das 519 analisadas na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).
- Votação: 51 votos a favor, 10 contrários e 1 abstenção.
- Status: Aprovado no Senado, retorna à Câmara dos Deputados para análise das modificações.
- Objetivo Central: Regulamentar a governança, fiscalização e funcionamento do novo sistema tributário dual (IBS e CBS).
Segundo o relator, a reforma é essencial para a retomada do crescimento econômico e representa “a primeira reforma que o Brasil faz em regime democrático”. O senador Efraim Filho (União-PB) classificou o modelo atual como um “manicômio tributário” e defendeu a necessidade de um sistema mais simples e menos burocrático.
2. O Comitê Gestor do IBS (CG-IBS)
A criação do CG-IBS é um dos pilares do projeto, estabelecendo um órgão central para administrar o novo imposto subnacional.
| Característica | Descrição |
| Natureza Jurídica | Entidade pública de regime especial, com independência técnica, orçamentária e financeira. |
| Responsabilidades | Arrecadação, fiscalização, lançamento, cobrança, distribuição do IBS, e uniformização de obrigações acessórias. |
| Composição | Conselho Superior com 54 membros: 27 indicados por estados e Distrito Federal, e 27 eleitos pelos municípios. Mandatos de 4 anos. |
| Governança | Presidência e vice-presidência alternadas entre estados e municípios. A diretoria-executiva deve ter, no mínimo, 30% de mulheres em cargos de liderança. |
| Representação Municipal | A Confederação Nacional de Municípios (CNM) e a Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP) elaborarão o regulamento eleitoral. A chapa vencedora precisará de votos correspondentes a 30% do total de municípios ou da população do país. |
| Financiamento | A União financiará a instalação com até R$ 3,8 bilhões entre 2025 e 2028. Posteriormente, será custeado por um percentual da arrecadação do IBS, decrescente de 100% em 2026 para 0,2% em 2032. |
| Controle | Fiscalização orçamentária pelos Tribunais de Contas. O Senado fixará o limite de endividamento do Comitê. |
3. Principais Alterações Aprovadas no Senado
O texto foi substancialmente modificado para atender a demandas de estados, municípios e setores específicos.
- Alíquota de Referência do IBS: O cálculo para calibragem da alíquota, a ser feita entre 2029 e 2032, usará como base a média da razão receita/PIB do período de 2024 a 2026, em vez de 2012 a 2021, para evitar perdas de arrecadação para os entes.
- Imposto Seletivo: Foi incluído um teto de 2% na alíquota sobre bebidas açucaradas, uma alteração que gerou debate.
- Isenção para Pessoas com Deficiência: O teto para isenção de imposto na compra de veículos por pessoas com deficiência foi elevado de R 70 mil para **R 100 mil**.
- Seguro-Receita: O prazo de vigência do mecanismo que compensa perdas de arrecadação para estados e municípios foi estendido até 2096.
- Ciência e Tecnologia: Inclusão de redução de alíquotas para institutos de ciência, tecnologia e inovação sem fins lucrativos.
- Sociedades Anônimas do Futebol (SAFs): A carga tributária foi reduzida de 8,5% para 5%, distribuída em 3% para tributos federais, 1% para a CBS e 1% para o IBS.
4. Regulamentação de Tributos e Mecanismos
4.1. IBS e CBS: Mecanismos Operacionais
- Split Payment: Sistema de pagamento dividido, no qual o valor do imposto (IBS/CBS) é separado automaticamente no ato da transação, com uma parte indo para o vendedor e outra para o governo. A medida visa reduzir a sonegação. Instituições que não cumprirem as regras estarão sujeitas a multas e até à cassação da autorização de funcionamento.
- Cashback: O texto ajusta o mecanismo de devolução de tributos para famílias de baixa renda, viabilizando o retorno em operações com gás canalizado, mesmo que o tributo não esteja destacado na nota fiscal.
4.2. Imposto Seletivo (“Imposto do Pecado”)
Criado para desestimular o consumo de produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, o imposto incidirá sobre cigarros, bebidas alcoólicas e, de forma gradual entre 2029 e 2033, sobre bebidas açucaradas.
- Debate sobre a Alíquota de 2%:
- Críticas: Senadores como Humberto Costa (PT-PE), Eduardo Girão (Novo-CE) e Mara Gabrilli (PSD-SP) criticaram o teto de 2% para bebidas açucaradas, argumentando que um imposto mais alto promoveria a saúde pública e reduziria os custos do SUS com doenças crônicas como diabetes e obesidade. Humberto Costa destacou que “muitos desses produtos […] são causas importantes de doenças graves”.
- Contraponto: O senador Omar Aziz (PSD-AM) questionou a ausência de outros produtos com alto teor de açúcar, como o leite condensado, na lista do imposto seletivo.
4.3. Impostos sobre Patrimônio e Doações
- ITCMD (Heranças e Doações):
- Uniformização: A cobrança será uniformizada, embora cada estado possa definir suas alíquotas até o limite máximo fixado pelo Senado.
- Progressividade: A progressividade se torna obrigatória (alíquotas maiores para heranças maiores).
- Imunidades: Mantida a imunidade para entidades religiosas, partidos políticos, sindicatos e ONGs.
- Previdência Privada: Benefícios de planos de previdência complementar foram excluídos da base de cálculo.
- Trusts: Inclusão da incidência do imposto sobre transmissões e doações via trust.
- ITBI (Transmissão de Imóveis):
- Cobrança: O imposto deverá ser cobrado preferencialmente no registro da escritura. Municípios poderão oferecer alíquotas menores para pagamento no ato da assinatura.
- Base de Cálculo: Será o valor de mercado do imóvel, com possibilidade de contestação pelo contribuinte.
4.4. Plataformas Digitais e Iluminação Pública
- Responsabilização de Plataformas: Marketplaces poderão ser responsabilizados solidariamente pelo recolhimento do imposto se o fornecedor não emitir nota fiscal ou se a plataforma não fornecer informações ao Fisco.
- CIP/Cosimp (Iluminação Pública): A contribuição municipal poderá ser utilizada para financiar sistemas de monitoramento e segurança urbana, como câmeras de vigilância.
5. Regras de Transição e Setoriais
- Créditos de ICMS: Empresas com créditos acumulados de ICMS poderão compensá-los com débitos de IBS, transferi-los a terceiros ou solicitar o ressarcimento em até 240 parcelas mensais a partir de 2033.
- Combustíveis: A sistemática de tributação monofásica do ICMS foi estendida às “correntes” de gasolina e diesel para coibir fraudes e evasão fiscal.
- Serviços Financeiros: Estabelecida uma tributação específica com alíquota somada de IBS+CBS partindo de 10,85% em 2027 e chegando a 12,5% em 2033.
- Nanoempreendedores: O regime de isenção foi ampliado para incluir taxistas e fretistas com renda anual de até R$ 40,5 mil.
6. Fiscalização, Penalidades e Contencioso
- Caráter Pedagógico: Durante a transição, a fiscalização terá foco educativo. Em caso de infração, o contribuinte terá 60 dias para regularizar a situação e extinguir a penalidade.
- Multas Unificadas (IBS e CBS):
- Declaração a menor: 50% sobre o valor devido.
- Fraude, simulação ou conluio: 100%.
- Reincidência em fraude: 150%.
- Contencioso Administrativo: Criação da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo, um órgão para uniformizar teses sobre IBS e CBS, com julgamentos 100% eletrônicos.
7. Próximos Passos e Cronograma de Implementação
Com a aprovação no Senado, o PLP 108/2024 retorna à Câmara dos Deputados para uma nova votação sobre as mudanças realizadas. O governo trabalha para manter o seguinte cronograma:
- 2026: Início da fase de testes, com alíquotas de 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS.
- 2027: Início da cobrança do Imposto Seletivo e aplicação plena da CBS.
- 2029-2032: Transição gradual com a redução das alíquotas de ICMS e ISS e aumento progressivo do IBS.
- 2033: Extinção dos tributos antigos e consolidação total do novo sistema com IBS e CBS.